49 misiones han sido creadas desde 2003. Unas se han olvidado, varias cambiaron de nombre y algunas se fusionaron. Investigadores identifican momentos de auge, crisis y decadencia mientras otros resaltan resultados por encima de los errores
Patricia Marcano
Comenzaron como programas sociales, avanzaron como políticas públicas y se regularon hace cinco meses en una ley orgánica. Doce meses después del 11 de abril, a semanas de finalizar el paro petrolero y con un referendo revocatorio en puertas, el Gobierno crea en 2003 las misiones sociales, orientadas en principio a tres áreas principales (salud, educación y alimentación), y creciendo progresivamente hacia otros ámbitos.
En 12 años han dejado de existir algunas como la misión Zamora, que daba apoyo a los campesinos (siete años después surge AgroVenezuela para atender a ese sector); cambiado de nombre (Vuelvan Caracas pasó a llamarse Che Guevara), unas han perdido prominencia y varias han sido reagrupadas como Villanueva y Hábitat con Misión Vivienda Venezuela, o Madres del Barrio, Hijos de Venezuela, Niño Jesús y Niños y Niñas del Barrio bajo un gran paraguas llamado Hogares de la Patria. 49 misiones han nacido desde 2003 y para enero de 2014 se mantenían activas 35, según datos oficiales del Ministerio de Economía y Finanzas (publicados por la Agencia Venezolana de Noticias).
¿Cómo se explican esos cambios? ¿Cuál ha sido la efectividad e impacto de las misiones? ¿Cómo han evolucionado en estos años?
El sociólogo Carlos Aponte Blank, investigador del Centro de Estudios del Desarrollo (Cendes) de la UCV, especializado en el área de Política Social Venezolana, identifica tres momentos importantes vividos por las misiones sociales en estos 12 años.
El primero lo ubica entre 2003 y 2006, el momento estelar o de auge, donde “las misiones activan el vínculo entre el gobierno y los sectores populares más empobrecidos y surge un apoyo político electoral importante”. Explica que fue el resultado tras haber implementado, entre 1999 y 2002, programas sin mayor impacto social como el Plan Bolívar 2000, el Fondo Único Social y las Escuelas bolivarianas.
Luego entraron en una fase de estancamiento, entre 2007 y 2010, denominado así por el investigador porque en esos años se registraron las denuncias de cierres de mercalitos en los barrios y consultorios populares de Barrio Adentro, por ejemplo, y comienzan a verse fallas en el diseño de las misiones “que las predestinaron a sufrir problemas en su instrumentación”.
Y de allí avanzan hacia una crisis que fue abordada entre 2011 y 2012 con el relanzamiento de varias, dando origen a las grandes misiones: Vivienda Venezuela, Saber y Trabajo, Hijos de Venezuela y En Amor Mayor.
“A partir de 2013 se nota un mayor declive por el contexto económico, que además ha incidido en la pobreza y ha llevado a la creación de las Bases de Misiones para afrontar ese empobrecimiento que aún el Gobierno no reconoce abiertamente. Hay una crisis soterrada de las misiones, aunque se siguen realzando como un elemento fundamental de la gestión”, agrega.
Aponte considera que las misiones tuvieron un papel electoral importante, sobre todo cuando la figura del presidente Chávez estuvo en juego, y aclara que la buena voluntad no puede sustituir a la efectividad en el diseño de estas políticas.
“La simple buena intención que acompañó al interés político electoral en la creación de las misiones no fue suficiente para que estas pudieran tener el efecto que se esperaba. Los cambios y desaparición de algunas indican que las misiones tuvieron fallas desde su concepción”.
Uno de los ejemplos con los que sustenta sus observaciones es Mercal. Detalla que todos los mecanismos de distribución de alimentos con precios por debajo a los del mercado tienen riesgos de corruptibilidad muy altos, “aquí y en cualquier país del mundo”. Por ello la premisa de que es mejor subsidiar directamente a los consumidores para que adquieran los productos con sus ingresos, en lugar de dar un subsidio indiferenciado a cualquiera, explica Aponte.
“Pensar que Mercal funcionaría bien porque había voluntad, y que no habría corrupción porque somos moralmente superiores a los demás, no responde a un diseño que evite la fuga de productos y corrupción”.
El sociólogo Eleazar Mujica, jefe del departamento de Análisis Económico, Político y de la Planificación de la escuela de Sociología de la UCV, especialista en Política, Petróleo y Comercio Internacional, no cree que las misiones hayan tenido hasta ahora un interés electoral ni que estén en crisis. Tampoco que hayan pasado por fases marcadas. Pero sí asegura que los resultados positivos son mayores a los errores que pudieron tener.
“Las misiones nacen sobre la marcha y buscando una nueva institucionalidad. No es fácil desmontar el estado que tenemos y crear un nuevo modelo social como el que se está perfilando, que es el modelo productivo socialista. Sin embargo las misiones han contribuido con el mejoramiento de los indicadores sociales y económicos del país, son una nueva forma de políticas públicas acordes con un modelo productivo socialista. No han estado guiadas por una estrategia electoral sino que responden a la estrategia de un nuevo modelo económico y social. El objetivo es desmontar el estado que tenemos y montar uno nuevo”.
Detalla que en 1998 existían 28,9% de los hogares venezolanos en situación de pobreza, y que para 2013 se habían reducido a 19,6%. Los hogares en pobreza extrema eran el 10,8% del total en 1998 y 15 años después bajó a 5,5%. Y en el caso de los pensionados la cifra ha ascendido de menos de 500 mil personas a 2,5 millones.
También destaca la mejora del índice de desarrollo humano, el índice de Gini, que pasó de 0,486 a 0,398 en 15 años, y la aprobación, en noviembre de 2014, de la Ley Orgánica de Misiones, Grandes Misiones y Micro-Misiones, pues les da un piso jurídico y político que antes no tenían e implica “la entrada a una nueva etapa del Gobierno bolivariano”.
De la evolución de las misiones desde 2003 hasta hoy, el especialista en Política, Petróleo y Comercio Internacional señala que uno de los aspectos a considerar es la sostenibilidad.
[quote_center]»Han tenido fallas pero hasta ahora han sido exitosas. Reducir la pobreza no es cualquier cosa»[/quote_center]
Señala que si bien es cierto que las misiones se ven amenazadas por la realidad económica del país, porque se depende del ingreso petrolero “y un bajón en los precios del petróleo pondría en aprietos ciertas maniobras del Estado”, tras la caída registrada el año pasado “el Gobierno ha mantenido el presupuesto de las misiones a pesar de la baja registrada en el crudo venezolano”. A su juicio, esto se debe a que “son parte de las políticas públicas. Por ello vemos que han continuado e incrementado en el tiempo, en años electorales y no electorales, porque son una estrategia para la creación de un nuevo modelo en el país”.
Precisa que el promedio de inversión social está en 62,5%, gracias a los ingresos petroleros, y que Pdvsa, empresa que lleva directamente varias misiones, aportó en 2013 más de $ 23 mil millones a las políticas sociales según el informe de ese año (el ingreso total en 2013 fue de $ 134 mil millones).
Mujica también considera que los errores que presentaron algunas misiones eran de esperarse porque crecieron sobre la marcha, fuera del sistema tradicional. Asegura que esas fallas fueron atendidas, se aplicaron correctivos y reestructuraciones hasta llegar a las grandes misiones.
“Los resultados de las misiones han sido tan positivos que la Asamblea Nacional les dio rango de ley orgánica. Han tenido fallas pero hasta ahora han sido exitosas. Reducir la pobreza no es cualquier cosa, hay resultados tangibles y eso demuestra que fueron bien administradas”, señala el profesor de la escuela de Sociología de la UCV, quien además resalta que si bien no han estado a salvo de hechos de corrupción, la misión Eficiencia o Nada lo frenará y que en las Bases de Misiones “se hará un uso más efectivo de ellas”, además de atacar la pobreza que persiste.
Sin embargo, para el profesor Aponte, esa reducción de la pobreza no la lograron las misiones. “Desde 2008 la pobreza no ha bajado y las misiones han estado. Cuando se instrumentaron, lo que bajó la pobreza fue el crecimiento económico que se produjo entre 2004 y 2008. Ahí hubo crecimiento anual de 7,5% del Producto Interno Bruto por habitante, eso es una brutalidad, muchísimo crecimiento, y eso permitió que creciera el empleo, que hubiera una gran inversión pública, una política de expansión del consumo, facilidades crediticias que hicieron una burbuja de consumo y por fin, después de 25 años, se vivió una mejora del ingreso por vía del empleo, sobre todo en sectores populares, porque además se produjo mejora salarial concentrada en sectores con menos ingresos”.
Ese crecimiento duró cuatro años, a partir de 2008 la pobreza se estanca y en 2013 comienza a aumentar, asegura Aponte con base en datos del Instituto Nacional de Estadística. “Con el altísimo nivel de inflación, sobre todo de alimentos, es inevitable que se haya registrado un crecimiento de la pobreza. Además, la pobreza no es un problema exclusivamente social, también es económico y eso no puede obviarse”.
2 millones por año
La Encuesta de Condiciones de Vida (Encovi) de 2014, realizada por las universidades Simón Bolívar (USB), Católica Andrés Bello (Ucab) y Central de Venezuela (UCV), puso uno de los focos en la pobreza y las misiones sociales. En una muestra de 1.500 hogares determinaron que la pobreza aumentó de 45% en 1998 a 48% en 2014, y que actualmente 2 millones de venezolanos se benefician de las misiones, cifra que se ha reducido 19,6% en cinco años, cuando se ubicó en 2,5 millones.
En contraste, cifras oficiales publicadas por la Agencia Venezolana de Noticias, indican que hasta ahora 20 millones de venezolanos se han beneficiado de las misiones sociales, hasta mayo de 2014; no hay datos desglosados por año.
47% de los que dijeron ser beneficiados por una misión no son pobres. Pero más específicamente, cuando analizaron la cobertura de las misiones por nivel de pobreza, hallaron que solamente 8,4% de los pobres extremos y 11,7% de los pobres son alcanzados por estas políticas.
La investigación (realizada entre agosto y septiembre del año pasado) concluye que las misiones no están llegando a los más vulnerables y que la población objetivo en cada misión representa un pequeño porcentaje del total que se beneficia.
Otro dato incluido en la Encovi 2014 es cómo percibe la población a estos programas. Ante la pregunta “¿A cuál misión le gustaría formar parte?”, la mayoría seleccionó a la misión Vivienda Venezuela (41%), seguida por En Amor Mayor (16%) y Madres del Barrio (8%). “Las misiones parecen ser entendidas por la población como un medio para alcanzar lo que necesito o lo que aspiro”, por lo tanto no son vistas como programas de protección social, precisa el informe sobre este tema, elaborado por el sociólogo Luis Pedro España, de la Ucab.
1% manifestó querer beneficiarse de Mercal, 1% de Barrio Adentro, 3% de las misiones educativas y 5% de Hijos de Venezuela. Aunque en total, 57% dijo estar interesado en ser parte de alguna misión.
Frente al escenario de pobreza y el papel de estas políticas, el investigador en el área de Política Social Venezolana del Cendes, Carlos Aponte, explica que las misiones que pudieran significar un aporte para reducir la pobreza pudieran ser aquellas que dan transferencia directa de dinero, como Hijos de Venezuela. “Pero ese aporte se lo come de inmediato la inflación”, acota.
Mercal puede ayudar porque le permite a la gente ahorrar en la compra de alimentos, indica Aponte, considerando que los sectores pobres gastan 60% de sus ingresos en alimentos. Sin embargo “ese ahorro no es significativo porque la porción de lo que se compra en Mercal es muy baja, en 2005 era 10% y en 2009 rondaba el 7%”.
Por eso asegura que cualquier medida que se tome en el contexto inflacionario actual permitirá contener a esa población en la pobreza pero no podrá sacarla de ella. “Hay una gran indecisión en aplicar medidas antiinflacionarias por temor a costos políticos, pero no aplicarlas también está generando costos”, reclama el profesor, y de ahí sus reservas sobre el resultado que puedan tener las Bases de Misiones.
Bajo la lupa
Entre 2008 y 2010, la socióloga Patricia Yáñez formó parte de la Unidad de Evaluación de las Misiones, del Instituto Nacional de Estadísticas (INE). De allí salieron investigaciones sobre varios programas, como Barrio Adentro, Mercal, Sucre, Robinson y Ribas, solicitadas y financiadas por los ministerios y organismos encargados de cada misión, con puntos de cuenta aprobados por el presidente Hugo Chávez.
Vuelvan Caracas fue evaluada por Yáñez. Relata que uno de los detalles encontrados en esa misión fue la alta deserción, al tratarse de un programa que entregaba becas para que la persona se formara en un oficio productivo.
“Muchos se inscribían por el interés de la beca pero no tenían el compromiso de estudiar. Eso se cambió, se fue corrigiendo la selección de las personas e incluso ajustando los programas de formación que eran muy amplios en algunos casos, así como las habilidades que se enseñaban”, indicó la actual profesora de la Dirección de Investigación de la Universidad Nacional Experimental Simón Rodríguez, jubilada de la escuela de Sociología de la UCV.
[quote_center]»La Contraloría General de la República ha sido muy parca en el tema, no las evalúa a todas, como si el dinero invertido en ellas no fuera enorme»[/quote_center]
Las evaluaciones finalizaban con recomendaciones para mejorar el impacto de las misiones y aunque no tiene certeza de que se aplicaran, espera que así haya ocurrido. Además aclara que ajustes también se dan en la medida en que cambian las realidades, pues las situaciones sociales son dinámicas.
Otro de los problemas observados fue la dificultad para hacerles seguimiento. “No se desarrolló un sistema que permitiera evaluarlas estadísticamente y eso llevó a que los problemas menores no fueran atacados a tiempo”; por ende, las evaluaciones se hacían mediante estudios especiales.
“Como todo, no nacieron perfectas. Pero sí creo que estuvieron bien formuladas y que para nada han fracasado, más bien han sido tan importantes que formaron parte de las propuestas de políticas sociales de todos los sectores”, dice Yáñez en relación a las últimas elecciones presidenciales, donde ambos candidatos (Maduro y Capriles) las incluyeron en sus campañas.
“En general tuvieron un impacto positivo. Nacieron en una situación de emergencia, había un alto índice de pobreza y surgieron para atacar eso. Los resultados fueron más allá de lo planificado porque generó un efecto importante en la participación de las personas e incluso en su autoestima. También nacieron para enfrentar la burocracia en el sector público y allí también hubo buenos resultados”, expresó la profesora de la Simón Rodríguez.
Sin embargo, para Mercedes De Freitas, directora ejecutiva de Transparencia Venezuela, la efectividad de las misiones es cuestionable por los resultados vistos en 12 años.
“Es verdad que han atendido a mucha gente pero que hayan invertido donde debían, no lo sé. Hay estudios serios que hablan del aumento de la pobreza. Lo que vemos es mucha opacidad, poca información y poca transparencia. Aparecen muchas cifras pero son más propaganda que información, en los informes de gestión de los ministerios hay pocos datos sobre las misiones y la Contraloría General de la República ha sido muy parca en el tema, no las evalúa a todas, como sin el dinero invertido en ellas no fuera enorme”, señala De Freitas.
[quote_center]»La eficiencia no es un capricho de exquisitos, es fundamental para ver cuánto se ahorra en un programa para poder invertirlo en otro»[/quote_center]
Uno de los hechos preocupantes para esta organización es el desorden institucional. Hay misiones que reciben apoyo de más de cinco y hasta 10 entes, entre ministerios y organismos públicos. En consecuencia, no se puede hacer seguimiento, no se sabe quién es responsable de ejecutar ciertas acciones ni a quién exigirle.
Advierte que el desorden institucional trae desorden financiero y, por consiguiente, corrupción. “Es imposible hacerle una auditoría de procesos y una auditoría financiera a las misiones, no solo para saber a dónde fueron cada uno de los recursos, sino dónde están las debilidades gerenciales, qué se puede mejorar y dónde hay riesgos de corrupción”, precisa De Freitas.
Para revertir esto, una de las cosas que se deberían hacer es publicar todo sobre las misiones, comenzando por los contratos con entes públicos y privados, así como ordenar, llamar a expertos para mejorar los programas y permitir la crítica y evaluaciones de terceros. “La vigilancia es buena para obtener resultados y para proteger los recursos públicos”.
“La eficiencia no es un capricho de exquisitos, es fundamental para ver cuánto se ahorra en un programa para poder invertirlo en otro. Y en el caso de las misiones la eficiencia ha sido muy descuidada”, agrega Carlos Aponte, del Cendes de la UCV.
¿Desaparecerán?
Ninguno de los especialistas consultados considera la posibilidad de que las misiones dejen de existir. No es tan sencillo, aseguraron.
“Hay muchas cosas de las misiones que se pueden reivindicar, hay muchas necesidades en sectores populares que deben atenderse”, asegura Aponte.
Eleazar Mujica, sociólogo de la UCV, lo plantea con base en que surgieron para alcanzar un modelo productivo socialista. “Sería difícil colocarles una fecha, no solo por los recursos que se requieren y por la deuda social heredada, sino por un tema cultural. Cambiar los valores del facilismo y del adequismo es uno de los huesos más duros de roer. Pero en la medida en que nos deslastremos de eso, será más fácil la asunción de un nuevo modelo social. Pudiéramos hablar de 10 o 15 años, pero es una inferencia. Todo depende de factores internos e internacionales. Pero sí creo que se va a materializar”. Además cree que por existir una ley orgánica que las respalda, persistirán en el tiempo.
En lo inmediato seguirán existiendo como políticas sociales paralelas a un sistema tradicional que continúa respondiendo pese a las limitaciones.
Para complementar este trabajo se contactó a la Vicepresidencia Social para solicitarles información actualizada sobre las misiones pero no se obtuvo respuesta.
Si quieres contactar al autor de esta historia escribe a: patricia@larazon.net
